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A previdência dos servidores públicos federais

Em 2003, a previdência dos servidores públicos sofreu uma reforma profunda, advinda da Emenda Constitucional 41, mudando quase que por completo a sua fisionomia. Grande parte dos servidores e até mesmo os seus sindicatos não enxergaram na sua plenitude a extensão das mudanças introduzidas. Demolir-se-iam os três pilares que diferenciavam a previdência pública da privada: [...]

Em 2003, a previdência dos servidores públicos sofreu uma reforma profunda, advinda da Emenda Constitucional 41, mudando quase que por completo a sua fisionomia. Grande parte dos servidores e até mesmo os seus sindicatos não enxergaram na sua plenitude a extensão das mudanças introduzidas. Demolir-se-iam os três pilares que diferenciavam a previdência pública da privada: a paridade, a integralidade e a inexistência de um valor teto para o pagamento de benefícios; em uma reforma que claramente aspirou a trazer as regras do INSS para o setor público. A justificativa para alterações dessa magnitude foi o crescente agravamento do déficit que levaria o sistema a uma situação de desequilíbrio insustentável pelos cofres públicos. Com as reformas, a expectativa era a de que em 2020, chegar-se-ia a uma situação de equilíbrio nas contas previdenciárias.

Mas, em 2010, passados quase sete anos da referida reforma, a situação mostra-se bastante grave, poder-se-ia dizer que até as expectativas mais pessimistas foram ultrapassadas. De 2003 a 2009, o déficit saltou de R$ 29,5 bilhões para R$ 46,9 bilhões. Desde o ano de 2008, o desequilíbrio no setor público superou a de todo o INSS. Para piorar o quadro, as projeções indicam que o rombo no sistema federal poderá alcançar neste ano valor recorde próximo a R$ 50 bilhões, evidenciando a tendência de crescimento ao longo dos próximos anos.

O regime próprio de previdência é o conjunto de normas que regulamentam os benefícios devidos aos servidores públicos estatutários ocupantes de cargos efetivos. Os outros vínculos de pessoal previstos na Constituição – os servidores comissionados, regidos em parte pela Lei 8.112/90, os servidores temporários, regidos pela Lei 8.745/93, e os empregados públicos, regidos pela CLT – estão insertos no regime geral de previdência social, se submetendo às mesmas regras dos empregados da iniciativa privada.

A existência de um regime próprio é visto com restrição pela sociedade, que o associa a privilégios, pagamento de aposentadorias elevadas, rombos enormes, déficits crescentes, marajás, dentre outras figuras. Essa visão é, em alguns pontos, distorcida, fruto de uma assimetria de informações sobre as regras atuais, bem como de uma falta de discussão aprofundada sobre o cálculo do déficit e as causas do desequilíbrio. Temos observado que o discurso se limita a apontar o que a previdência dos servidores públicos tem de benefícios a mais que o regime geral, concluindo que estas vantagens são a fonte do déficit existente.

Mas afinal a responsabilidade pelo desequilíbrio nas contas da previdência deve ser atribuída a uma legislação previdenciária que privilegia os servidores públicos? Para respondermos a esta questão é necessário analisarmos as atuais regras que regem o regime próprio de previdência.
É costume se convencionar que, enquanto no INSS a regra é a de que somente quem paga a contribuição receberá algum benefício, no público, por outro lado, a regra é a da existência de aposentadorias altas com contribuições pífias ou até mesmo sem qualquer contribuição. Essa concepção já foi, de fato, até bem pouco tempo atrás, a realidade no setor público. Antes de 2001, muitas categorias de servidores estatutários sequer contribuíam; apesar da EC 03/93 introduzir a obrigação do pagamento de contribuições. Quando a CF/88 foi promulgada, cerca de 80% dos servidores eram celetistas e contribuíam para o INSS, mas com a opção da introdução do regime jurídico único, estes passaram para o regime estatutário, com direito a receber integralmente suas aposentadorias, sem que houvesse uma contribuição capaz de capitalizar o sistema. É previsível o grave desequilíbrio que seria produzido nas contas previdenciárias.

No entanto, hoje, as regras são bem diferentes. Pela legislação atual, se um servidor público perceber, por exemplo, uma remuneração mensal de R$ 20.000,00, 11% de toda a sua remuneração, incluindo gratificação natalina e adicional de férias, destinar-se-ão à previdência pública. Ou seja, este pagará R$ 2.200,00 de contribuição todo mês. Já um empregado privado que perceba uma remuneração mensal de R$ 20.000,00, irá contribuir com 11% não sobre toda a sua remuneração, mas apenas sobre o teto do INSS (R$ 3.416,54). Ou seja, contribuirá com R$ 375,82. O servidor público perceberá certamente uma aposentadoria maior que o empregado privado, mas não por privilégio, e sim porque está contribuindo com um valor seis vezes maior.
E esta contribuição devida pelos servidores públicos ainda passou a ter um caráter de “ad perpetum”, pois também foi imposta a todos os aposentados/pensionistas, ainda que a aposentadoria ou pensão tenha ocorrido antes da EC 41/03. Em síntese, o servidor público irá pagar previdência até a sua pós-morte, pois pagará durante todo o período em que estiver aposentado e ainda continuará a pagar quando seus dependentes estiverem percebendo pensão.

Há de se destacar que, de modo diverso do regime geral, o regime próprio, hoje, recebe recursos tanto de ativos, quanto de inativos. A Lei 9.717/98 foi a primeira a prever esta contribuição, mas o STF a considerou inconstitucional, em face da regra do artigo 195, II, que vedava a cobrança de contribuições sobre aposentadorias e pensões. No entanto, o próprio STF mudou seu anterior entendimento, ao julgar as ADI 3105/DF e ADI 3128/DF, ajuizadas pela Associação Nacional dos Membros do Ministério Público e pela Associação Nacional dos Procuradores da República, que tiveram por relator, o ministro Joaquim Barbosa, sendo vencidos os ministros Carlos Ayres Brito, Ellen Grace, Marco Aurélio e Celso de Mello, e concluiu, por maioria, pela constitucionalidade da exigência da contribuição previdenciária dos servidores públicos inativos, inclusive daqueles que já estavam aposentados, ou eram pensionistas, antes da EC 41/2003. O ministro César Peluso ressaltou que a EC nº 41 equiparou o regime previdenciário dos servidores públicos ao regime geral de previdência, o que fez com que deixasse de ser “eminentemente contributivo para se tornar contributivo e solidário”.

Outra crítica levantada contra o regime próprio reside na inexistência de fator previdenciário para os servidores públicos. Entretanto, pelas regras atuais, a introdução desse fator teria efeitos muito limitados. Isto porque sua finalidade é a de evitar aposentadorias precoces. Enquanto um empregado privado consegue se aposentar com 51 anos ou até menos de 50, se for mulher; se o mesmo ingressar no serviço público e for homem não terá deferida sua aposentadoria com menos de 60 anos (a única exceção é se for aposentado por invalidez). Durante a tramitação da EC 41/03, foi forte a corrente que defendia a passagem da idade mínima para 65 anos, e uma próxima reforma certamente acabará por elevar a idade mínima no serviço público.
As regras atuais impossibilitam aposentadorias precoces na previdência pública, pois além da exigência da idade mínima de sessenta anos, será ainda necessário ter pelo menos 35 anos de contribuição. Ou seja, este servidor terá de ingressar no serviço público ou no mercado de trabalho com no máximo 25 anos de idade, para poder se aposentar aos 60 anos. Terá que contar, ainda, com tempo mínimo de dez anos de efetivo exercício no serviço público e cinco anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria.

Além de não mais verificarmos aposentadorias com idades baixas no serviço público, a legislação passou a incentivar a permanência máxima no serviço público, ao criar no § 19, art 40, CF, a figura do “abono de permanência”. Esse abono equivale à dispensa do pagamento da contribuição previdenciária para o servidor que permaneça em atividade após ter completado os requisitos para requerer a aposentadoria voluntária não proporcional, estabelecida no § 1º, III, “a”, art. 40, CF.

Aos servidores públicos não se aplicava o teto do INSS, o que foi “vendido” como uma das causas principais do problema previdenciário. A existência de valores-tetos para os benefícios de aposentadoria é uma concepção que tem sua origem no primeiro sistema previdenciário público, o da Alemanha, de 1883. O modelo alemão mostrou-se eficiente e serve de referência até hoje para outros sistemas europeus, e de grande parte dos países fora da Europa. A concepção alemã era a de que a aposentadoria não tinha por finalidade assegurar que o aposentado mantivesse o mesmo padrão de gastos que possuía na atividade, e sim o de garantir que este tivesse as condições necessárias para a sua manutenção. A segunda concepção era a de que, sendo o sistema custeado pelos empregados, empregador e pelo Estado, não havia interesse destes em sacrificarem o presente com grandes aportes de recursos, para receberem no futuro aposentadorias integrais ou até com valores maiores que seus salários. O próprio trabalhador não aspirava por perceber renda elevada, em idade avançada, às custas do comprometimento de um percentual expressivo de sua remuneração atual. Assim, concebeu-se que o modelo ideal seria aquele que aliasse contribuições razoáveis e limitadas no presente, e, em conseqüência, no futuro, uma aposentadoria também razoável.

A existência de teto para pagamento de benefícios previdenciários é fruto desta concepção, não da ideia de que é a solução para déficits, como se tenta usar por aqui desde a EC 20/98, quando a Constituição Federal passou a prever expressamente em seu texto a inserção de norma prevendo a aplicação do limite máximo utilizado no RGPS. No entanto, as novas regras de previdência dos servidores públicos, advindas da EC 20/98, passaram a prever expressamente a observância do mesmo teto utilizado pelo regime geral de previdência. Só há uma diferença que não foi destacada: os empregados privados contribuem 8, 9 e 11% sobre o valor do teto do INSS; os empregados públicos contribuem com 11% sobre o valor total de sua remuneração.

A EC 41/03 manteve a instituição de teto para os servidores públicos, a ser aplicado a todos os novos servidores públicos ingressos no serviço público; no entanto, previu uma condição para a limitação dos benefícios: a prévia instituição do regime de previdência complementar, por meio de lei proposta pelo Poder Executivo, que preverá a criação de uma entidade de natureza pública para a administração dos recursos depositados, como deixa claro a redação dos § 14 e 15, artigo 40 :
§ 14 – A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, desde que instituam regime de previdência complementar para os seus respectivos servidores titulares de cargo efetivo, poderão fixar para o valor das aposentadorias e pensões a serem concedidas pelo regime de que trata este artigo, o limite máximo estabelecido para o regime geral de previdência social;
§ 15 – O regime de previdência complementar de que trata o § 14 será instituído por lei de iniciativa do respectivo Poder Executivo, observado o disposto no art 202 e seus parágrafos, no que couber, por intermédio de entidades fechadas de previdência complementar, de natureza pública, que oferecerão aos respectivos participantes planos de benefícios somente na modalidade de contribuição definida.

Mesmo assim, a imposição do mesmo teto do INSS, apresentado como a solução para o déficit, não seria aplicado a todos os servidores, restringindo-se àqueles que ingressarem após a instituição da dita aposentadoria complementar. Para estes, o teto será obrigatório; para os que ingressaram antes da previdência complementar, a adesão será facultativa. Por mais paradoxal que pareça, apesar de todo esforço em impor o teto aos servidores, o projeto de lei instituindo a previdência complementar só foi encaminhado pelo Executivo ao Congresso no ano de 2007, portanto mais de três anos após a reforma. E mais, após o envio não tem havido empenho político no seu andamento e esta proposta está praticamente parada.

Para os que não aderirem, destacamos que os servidores que ingressaram pós EC 41/03 não contam mais com aposentadoria integral, assim a não opção pelo regime de previdência complementar implicará não a percepção de proventos iguais à remuneração do ultimo cargo ocupado; e sim à média calculada de modo similar ao utilizado no regime geral. Com a nova regra, um servidor que perceba uma remuneração baixa durante muito tempo, e depois mude para outra carreira, percebendo uma remuneração bem mais alta, agora não mais se aposentará com base no cargo que está ocupando e, sim, na média de suas remunerações, o que pode implicar quedas acentuadas de valor.

Isto porque, com a reforma de 2003, também se extinguiu a integralidade. Com as novas regras introduzidas pela EC 41, todas as aposentadorias, até mesmo as por invalidez decorrente de acidente em serviço, passaram a ser calculadas pela média dos valores de remuneração utilizados para o cálculo das contribuições. A Lei nº 10.887, de 18 de junho de 2004 fixou como dar-se-ia o cálculo dos proventos de aposentadoria dos servidores públicos. Segundo a referida lei, em seu art. 1º, no cálculo dos proventos de aposentadoria dos servidores titulares de cargo efetivo de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, previsto no § 3º. do art. 40 da Constituição Federal e no art. 2º. da Emenda Constitucional no. 41, de 19 de dezembro de 2003, será considerada a média aritmética simples das maiores remunerações, utilizadas como base para as contribuições do servidor aos regimes de previdência a que esteve vinculado, correspondentes a 80% (oitenta por cento) de todo o período contributivo desde a competência julho de 1994 ou desde a do início da contribuição, se posterior àquela competência.

Como o tempo de contribuição dos servidores será longo (no caso dos homens, de no mínimo 35 anos), tornam-se necessários mecanismos de atualização para compensar os efeitos e perdas inflacionárias ao longo do tempo. Para resolver o problema, a CF prevê que estes valores de remuneração utilizados para o cálculo serão devidamente atualizados, na forma da lei. A lei 10.887 fixou este índice como sendo igual ao utilizado pelo INSS: § 1º As remunerações consideradas no cálculo do valor inicial dos proventos terão os seus valores atualizados mês a mês de acordo com a variação integral do índice fixado para a atualização dos salários-de-contribuição considerados no cálculo dos benefícios do regime geral de previdência social.

Uma das mudanças mais significativas trazidas com a reforma de 2003 foi a extinção da paridade, instituto que garantia a revisão dos proventos dos aposentados e pensionistas pelos mesmos índices e na mesma data, sempre que se modificasse a remuneração dos servidores em atividade. Assim, aqueles percebiam quaisquer vantagens pecuniárias que fossem concedidas aos servidores em atividade. Agora, com a sua extinção, aos aposentados e pensionistas não mais se estenderão os reajustes concedidos, passando a ter apenas o direito ao reajustamento dos benefícios para preservar-lhes, em caráter permanente, o valor real, conforme critérios estabelecidos em lei.

Apenas duas categorias de servidores ainda continuaram a ter direito à paridade e à integralidade: os que se aposentarem voluntariamente e ingressaram antes da EC 20/98 e os que ingressaram antes da EC 41/03. Por privilégios? Para os servidores que ingressaram no serviço público entre 1998 e 2002, não se trata de generosidade, pois estes terão de contribuir por 35 anos, com 11% de toda a sua renda, e terão que ter 20 anos de efetivo exercício no serviço público; dez anos de carreira e cinco anos de efetivo exercício no cargo em que se der a aposentadoria. Se analisarmos estas condições impostas, evidenciaremos que o valor total que estes pagarão para terem direito à aposentadoria integral é digno de registro em livro de recordes, pois certamente nunca na história previdenciária alguém contribuiu com quantias nestas proporções.

Os que ingressaram antes da EC 20/98, por estarem mais próximos de se aposentarem, foram penalizados com regras mais rígidas. As condições impostas pela EC 41/03 lhes foram claramente desfavoráveis, ao exigirem um pedágio, que aumentou em 20% o tempo faltante para a aposentadoria, contado quando da publicação da referida EC 20/98, e, ainda, ao impor um redutor de 5% para cada ano de antecipação em relação à idade mínima. Um servidor que desejasse se aposentar, por exemplo, aos 54 anos, teria o total de seus proventos reduzidos em 30%, ou seja, lhe seria subtraído um terço do valor. A salvação para estes só veio com a EC 47/2005 (a chamada PEC paralela), que criou mais um regra possibilitando a aposentaria integral e com paridade, desde que contem com 35 anos de contribuição, homem, e 30, mulher, e mais 25 anos de efetivo exercício no serviço público, 15 anos de carreira e cinco no cargo em que se der a aposentadoria; e idade mínima resultante da redução de um ano de idade para cada ano de contribuição, em relação ao limite 60/55. Ou seja, estes também terão de atender um extensivo rol de exigências e contribuírem por longo tempo para ascenderem à integralidade.

Mas as boas notícias da volta da paridade para os ingressos antes da EC 20/98, vindas do Legislativo, foram em parte atenuadas por um outro poder, o Judiciário. Isto porque o STF tem adotado uma interpretação bastante restritiva quanto ao alcance do direito de paridade. O tribunal vem afirmando que todas as vantagens percebidas pelos servidores ativos que, por sua natureza, sejam concernentes à atividade de um servidor em exercício, não se incorporam à sua remuneração e, portanto, não estão sujeitas à regra da paridade. Na ADIn 575/99 e no Resp 318.864/2001, ambos com votação unânime, o tribunal assentou que “a regra de extensão aos inativos das melhorias da remuneração dos correspondentes servidores em atividade não implica a permanente e absoluta paridade entre proventos e vencimentos, dado que no último se podem incluir vantagens pecuniárias, que, por sua natureza, só podem ser atribuídos ao servidor ativo.” No MS 24.204, em que era pleiteado a extensão aos inativos e pensionistas da gratificação de desempenho da carreira de especialista do TCU, no mesmo sentido decidiu a Suprema Corte, fixando que a regra da paridade apenas garante que “os benefícios ou vantagens de natureza geral sejam estendidos aos aposentados, não aqueles que dependam do atendimento de condições inscritas na lei.”

De um lado, observamos que o quadro atual é o da submissão dos servidores a regras bastante rígidas, o que tem ensejado a proposição de várias propostas de emenda à constituição tentando criar atenuações, como a PEC que prevê a aposentadoria integral, e não pela média, para juízes e promotores, emendada para englobar também advogados e defensores públicos, a PEC que isenta inativos do pagamento de contribuições, e a polêmica PEC 457/05, que aumenta a aposentadoria compulsória dos servidores de 70 para 75 anos, a denominada “PEC da bengala”. Por outro lado, não há como negar que os resultados advindos da última reforma previdenciária são pífios, que os déficits vêm se agravando e que o tão sonhado equilíbrio não se mostra possível no médio prazo. Diante deste quadro, para o governo resta a certeza da necessidade em identificar as reais causas do déficit e de chegar a soluções, para a sociedade, a certeza de que o agravamento do desequilíbrio implica a redução de recursos públicos disponíveis para os serviços, e para os servidores, a incerteza sobre quais mudanças virão no futuro.

Por Antônio Teixeira Leite

Publicado por Igor Corrêa Pereira

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