Negociação coletiva, democracia e trabalho no serviço público: uma análise crítica do PL 1893/2026 (por César Rolim e Rui Muniz)
A falta de canais permanentes de diálogo tende a ampliar tensões, dificultar a resolução de demandas e comprometer a valorização profissional
A inexistência de uma negociação sobre Relações de Trabalho com Servidores Públicos, a incapacidade dos Serviços Públicos em garantir gestões abertas ao diálogo com suas servidoras e servidores, bem como a falta de reconhecimento de direitos fundamentais, como o direito de greve, têm contribuído para a crescente precarização do trabalho no serviço público. Como consequência, observa-se a tentativa dos governos de enfraquecimento do protagonismo sindical e da representação dos Sindicatos para a resolução de conflitos para a defesa dos interesses das servidoras e servidores e de melhores condições e ambientes de trabalho. Esse cenário também reduz as possibilidades de trabalhadoras e trabalhadores assegurarem condições dignas, compatíveis com suas necessidades humanas e com a construção de espaços adequados ao desempenho efetivo das funções estatais.
Destaca-se, ainda, que a ausência de um sistema institucionalizado de negociação coletiva no âmbito da administração pública produz impactos significativos não apenas sobre as condições de trabalho, mas também sobre a qualidade de vida e a saúde física e mental das categorias envolvidas. A falta de canais permanentes de diálogo e participação tende a ampliar tensões, dificultar a resolução de demandas e comprometer a valorização profissional daqueles que garantem a prestação dos serviços públicos à sociedade.
Nesse cenário, construíram-se pautas ao longo dos anos, na FASUBRA e nos Sindicatos de Base, para compensar esse vácuo político, pela incapacidade de reconhecer e conceber alternativas às demandas da Relação de Trabalho dos governos com Servidores, que repercutem desde salários arrochados, falta de política salarial, ausência de data-base, desenvolvimento justo em nível de carreira e atendimento a necessidades humanas e demandas de relacionamento nas estruturas, bem como reconhecer as demandas relativas a condições adequadas nos ambientes de trabalho.
Ao longo do tempo, vimos buscando construir em nossas Instituições de Ensino direitos muitas vezes conjunturais com as administrações, sejam as de relação de trabalho como para melhoria dos ambientes e processos laborais e das condições operacionais das funções públicas. No Movimento Sindical, desenvolvem-se historicamente e periodicamente verdadeiras lutas graças às pressões sociais sofridas pelos servidores e servidoras que lutam por melhores salários, valorização das carreiras, condições dignas e meios para o trabalho, de forma quase desesperada muitas vezes, dada a inexistência de uma regulação para tanto e a “insensibilidade” e indisponibilidade política dos governos para encaminharem questões originadas pela relação de trabalho com servidoras e servidores públicos, em todos os níveis do Estado, principalmente vinculados à Administração Direta.
Nas últimas décadas, particularmente após a Constituição de 1988, a luta por garantir a Negociação Coletiva se torna mais objetiva a partir do primeiro governo de Lula (2003-2006), na construção do nosso Acordo Coletivo com o Governo Federal. Além dos movimentos construídos por servidoras e servidores públicos federais e pela FASUBRA, referenciados pelo Projeto “Universidade Cidadã para os Trabalhadores”, principalmente até os anos 2010, localmente se buscou avançar de forma muito conjuntural nas questões de Relação de Trabalho, com ações que interviram para atender a demandas locais e conjunturais, como a criação de Comissões Permanentes de Negociação com as Administrações das IFEs (Instituições Federais de Ensino) a democratização política das estruturas das Instituições a partir de Assembleias das Comunidades e revisões estatutárias, a consolidação de Políticas de Pessoal que atendessem as demandas das Relações de Trabalho, destacando Gestão e Organização do Trabalho e 30 horas, sem registro de ponto eletrônico, com controle de assiduidade negociado com as Administrações das IFEs, reformas estruturais e estatutárias das Instituições, representações igualitárias em Conselhos, entre outras lutas.
A busca da Negociação Coletiva para Servidores Públicos nos anos 2000: as propostas de regulamentação e os seus impasses
Nessas construções, muitas delas impulsionadas pelo movimento sindical com o objetivo de regulamentar direitos nas relações laborais de servidoras e servidores públicos no âmbito estatal, a participação direta da classe trabalhadora foi limitada. Como resultado, prevaleceram as ações de entidades representativas, as mobilizações dos movimentos sindicais e sociais e a atuação dos tribunais na mediação de conflitos entre o funcionalismo e os governos. A seguir, apresentam-se algumas iniciativas promovidas tanto por trabalhadoras(es) do setor público quanto por gestores governamentais em busca dessa regulamentação.
Em 2005, foi proposto o Projeto de Lei PL 6126/2005 pelos deputados Roberto Gouveia – PT/SP, e Clair – PT/PR, que buscava regulamentar a negociação coletiva de trabalho no setor público, com o objetivo de criar uma Mesa de Negociação Permanente. Nesse mesmo ano, participávamos de debates com o primeiro governo Lula para construir os termos do Acordo Coletivo para Servidores Públicos, extenso a toda Administração Pública mas, em função das eleições, houve a promessa de que se retornaria o debate logo após, o que não aconteceu até a nova proposta. O Projeto de Lei PL 6126/2005 foi arquivado em 31 de janeiro de 2007 pelo então Presidente da Câmara Federal, Deputado Aldo Rebelo.
Em 2013, foi apresentado o Projeto de Lei no Senado PLS 287/2013, de autoria da Comissão de Direitos Humanos e Legislação Participativa do Senado, com o objetivo de regulamentar o inciso VII do art. 37 da Constituição. Seu objetivo estava focado nas relações do trabalho de Servidores, o tratamento de conflitos, o direito de greve e buscava regulamentar a Convenção nº 151 da Organização Internacional do Trabalho (OIT), que estabeleceu as diretrizes da negociação coletiva no âmbito da administração pública dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Mais adiante, em 2015, o Senador Antonio Anastasia (PSDB/MG) apresenta o Projeto de Lei no Senado PLS 397/2015, protocolado em 25 junho de 2015, que estabelecia as normas gerais para a negociação coletiva na administração pública direta, nas autarquias e fundações públicas dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. O Projeto foi enviado à Câmara de Deputados e se torna o Projeto de Lei PL 3831/2015, apresentado em 02 de dezembro de 2015. O Projeto previa em seu Artigo Segundo o atendimento ao disposto na Convenção 151 e na Recomendação 159, ambas da Organização Internacional do Trabalho; também previa Mesa de Negociação Paritária, prevendo punição quando houvesse desinteresse em adotar as medidas acordadas, por qualquer das partes. O PL teve apreciação favorável na Comissão de Constituição e Justiça, mas a proposição foi vetada totalmente pela Mesa Diretora da Câmara dos Deputados em 18 de dezembro de 2017, na Presidência de Rodrigo Maia.
Nos debates, iniciativas de governos e de parlamentares apresentaram outros Projetos, que entraram em pauta, foram apensados, debatidos, como o Projeto de Lei 4.497/2001, da Deputada Rita Camata (PSDB/ES), que tratava do Direito de Greve de Servidores Públicos, o PLP 45/2022, Projeto de Lei Complementar do deputado Gilson Marques (NOVO/SC), que também tratava do direito de greve dos servidores públicos, ou o PLS 375/2018, do Senador Dalírio Beber (PSDB/SC), que propunha que o exercício da greve fosse autorregulamentado pelas entidades sindicais e acolhido pelos Observatórios das Relações de Trabalho.
O que está em pauta em uma Negociação Coletiva
Para as empresas, a negociação com trabalhadores busca alinhar a estratégia, os interesses e objetivos das empresas, privadas, à Relação de Trabalho desses trabalhadores. Mas, que políticas precisam ser atendidas na Relação de Trabalho hoje, na visão dos trabalhadores?
A resposta a essa pergunta precisa ser construída a partir da compreensão do momento histórico que vivemos, onde modos, meios e processos de produção e serviços são controlados por plataformas e sistemas de gestão, controle e produtividade, onde as elites, capitalistas, buscam terminar com a Negociação Coletiva entre patrões e trabalhadores, substituindo-a por negociações individuais, para com isso garantir a máxima exploração da força de trabalho, flexibilizando por completo as relações de trabalho. Esse momento de inflexão de direitos, para trabalhadores(as), está alinhado com a tentativa de aprofundamento da destruição de toda a ordem de organizações coletivas de classe. Quando às políticas de Estado, os sucessivos governos têm se aliado ao modelo definido pelas elites, de redução de direitos para a Classe Trabalhadora, ampliação de políticas assistenciais compensatórias ao desmantelamento das estruturas do Estado, com a transferência de suas funções para as empresas privadas.
Esse é o contexto, livremente caracterizado, onde a Classe Trabalhadora se encontra, desprotegida da agressão dos interesses capitalistas, indiferente se estão associados a suas necessidades de sobrevivência, e onde servidoras e servidores públicos estão submetidos às políticas de destruição do Estado e de desregulamentação de direitos nas suas relações de trabalho.
Quanto às servidoras e servidores públicos, vimos construindo e desenvolvendo contínuas lutas por valorização da carreira e salário justo, elementos importantes da nossa relação de trabalho e realização pessoal, mas que precisa ser ampliada. Relações de trabalho precisam garantir as necessidades básicas, essenciais para uma vida digna, condições de trabalho que garantam a saúde, respeitar limites humanos de trabalho e exposição a riscos, necessidades de realização humana e bem-estar. Enquanto método para garantir uma abordagem que seja capaz de se expandir para além da classificação colocada, pode-se caracterizar esse conjunto de necessidades humanas em cinco grandes grupos, referenciando seus elementos estruturais para comporem estrategicamente uma Negociação Coletiva, além das questões relativas à Previdência e respeito a conquistas profissionais de carreira e salário:
I – Gestão Democrática do Trabalho: Horários de trabalho definidos coletivamente, nos limites das condições de trabalho e humano; Participação nos Processos; Qualidade de Vida, enquanto condições no atendimento das tarefas; Produção sob controle das equipes; Tomada de Decisão Coletiva; Limites de Carga Mental e Carga Física; Capacitação em acordo com necessidades individuais e de processo; Respeito aos limites de Cognição; Controle de atividades e esforços.
II – Organização do Trabalho: Disponibilização dos Recursos e Meios necessários; Estrutura horizontal nas decisões de processo; Infraestrutura em conformidade legal, normativa, técnica e dedicada; Layout adequado às pessoas e ao processo; Aporte Tecnológico compatível com as demandas.
III – Atendimento a Requisitos de Saúde e Segurança, com relação a: Controle de Riscos; Respeito a aspectos ergonômicos; Limites técnicos para condições perigosas e insalubridades; Política preventiva para a inexistência de transtornos e estresse; Política contra assédios e preconceitos.
IV – Atendimento a Condições Ambientais e de Conforto quanto a: Iluminação; Temperatura; Ventilação; Umectação; Qualidade do ar.
V – Benefícios assistenciais, sociais e compensatórios, como: Saúde integral; Transporte; Creche; Educação, entre outros.
Limites e contradições do PL 1893/2026: democracia sindical, direito de greve e condições de trabalho em debate
De modo geral, a proposta de lei é um documento burocrático, de caráter legalista, com o fim disperso no projeto de garantir aos gestores amplos poderes nas relações de trabalho dos servidores e servidoras. Chama a atenção que, por não ter elementos definidos para a negociação, não estabelece referenciais de partida para o estabelecimento de negociação, como atendimento a requisitos como acordos, legislações, normativas ou participação social no processo de negociação, podendo ter como resultado apenas sugestões desatreladas de obrigatoriedade de cumprimento por parte do governo. Também não impõe método democrático e mecanismos de proteção aos servidores e servidoras nos impasses negociais e nos ambientes de trabalho, também não estabelecendo imposições ou sanções administrativas para os entes federativos que não cumprirem aos requisitos estabelecidos e resultados negociais. Crítico, ainda, é a não existência de garantia da paridade de representação entre o Governo e o Funcionalismo Público. Ressalta-se a inexistência de sanções para o descumprimento dos acordos firmados. Por fim, também problemática é a não regulamentação do Direito de Greve, essencial para garantir o equilíbrio nas negociações.
Para tornar objetiva a leitura crítica, far-se-ão as análises de forma contextualizada e pontual, buscando garantir que seja inserida na proposta de regramento para a negociação do Governo com servidores responda às necessidades da Relação de Trabalho na visão dos Servidores, no contexto do ambiente de funções públicas de Estado. Cabe esclarecer que a análise não é realizada no marco das Negociações Coletivas realizadas tendo por referência a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), entre patrões e trabalhadores, mas referenciada pelos elementos estruturais de uma Negociação Coletiva elencados no capítulo anterior.
O Capítulo I – Disposições Gerais, não está caracterizado o que é Relação de Trabalho e não descreve sua abrangência, permitindo a administradores e gestores adotarem políticas e tomarem decisões de forma livre, não garantindo se quer preceitos e princípios da Administração Pública. Também não aborda as diferentes relações de trabalho no mesmo ambiente do Setor Público. Com isso, não considera que há diferentes direitos existentes nessas relações, que impõem demandas e exigências que precisam estar em condições isonômicas para que o amplo setor público atenda as suas funções. Quanto à aplicação da Lei, exclui setores importantes que operam as funções públicas, executores de políticas e serviços públicos, deixando liberalizado, na prática permitindo que sejam precarizadas as relações de trabalho conduzidas sob a responsabilidade da gestão indireta, com contratos incapazes de intervir nas condições e ambientes de trabalho de trabalhadores formais, prestadores de serviços e contratados por projetos.
O Capítulo II – da Negociação das Relações de Trabalho, Artigo Segundo, não trata dos valores que devem ser resguardados na negociação, como Saúde, Condições Ambientais, entre outros, tampouco os objetivos traçados no Artigo Terceiro apontam para a questão da Qualidade de Vida no Trabalho para a plenitude da saúde dos Servidores e não estabelece na formulação sobre referenciais de ambiência garantidores da efetividade dos serviços prestados nas funções públicas. Mas, nos objetivos está expressa novamente nas regulações a intenção política literalmente expressa de “reduzir a incidência de greves no setor público”; embora os movimentos paredistas no setor público sejam indesejáveis por impactar nas funções públicas para a sociedade, representa mais uma intenção de restrição à autonomia da Classe Trabalhadora. Esse objetivo representa a estratégia de limitação do direito de paralisação dos Servidores, mesmo quando suas pautas de reivindicação são ignoradas, rebaixadas ou não atendidas pelos governos.
No Artigo Quarto, Parágrafo Primeiro, certamente sob a alegação de autonomia dos Poderes do Estado e Entes Federados, admite a não intenção do Estado Nacional garantir uma política para estabelecimento de uma Negociação Coletiva, fragilizando Servidores na disputa por regramentos em estruturas que limitam a organização autônoma pela conjuntura e correlação de forças pelas composições de poder conservadoras e autoritárias. Na mesma linha, nos Artigos Quarto e Quinto não há referência ao processo de garantia da instalação do processo negocial de forma obrigatória, o que é ratificado no Artigo Sexto, quando coloca que é prerrogativa da administração pública a instauração da negociação, novamente limitando as Entidades dos Servidores o papel de solicitação por negociação.
No Artigo Sétimo, Parágrafo Único, carece de uma observação que extrapola o regramento: ao definir que “É obrigatória a participação de representantes legitimados e investidos de poderes para negociar em nome das partes”, esconde um grande risco com relação à falta de democracia nos processos eleitorais nos Sindicatos, Federações, Confederações e Centrais Sindicais, pois ignora a existência de direções eleitas em processos não democráticos ou limitadas a representações burocráticas, aparelhistas ou atreladas aos governos ou conservadoras. Esses processos eleitorais tendem a ser conduzidos e manipulados em estruturas e superestruturas de representação não democráticas, burocratizadas e induzidas por poderes políticos locais e recursos externos às bases sindicais. Esse engessamento, que não é responsabilidade do regramento, merece atenção especial do Movimento Sindical combativo, cada vez mais.
No Artigo Oitavo, Parágrafo Único, há a legitimação dos limites do Estado de Direito, que sempre acoberta as intenções do sistema e de governos. Ao impor que “As deliberações resultantes da negociação estarão sujeitas a análise das áreas jurídicas e a análise de mérito do respectivo chefe de Poder ou órgão constitucionalmente autônomo” submete o resultado da Negociação ao crivo dos interesses dos donos do poder de plantão, algo comum nas negociações feitas por representantes de governos e as Entidades de representação, levando ao não cumprimento dos Acordos negociados. Mas o Artigo Oitavo traz condicionantes mais críticos, ainda: na realidade de pautas não admitidas pelos governos ou Acordos firmados considerados inadequados às concepções dos poderes, abre-se a possibilidade de intervenção administrativa e jurídica nas Campanhas de Luta de Servidores e em suas Entidades, enquadrando os Movimentos Paredistas como “abusivos frente as leis”; na mesma política, haverá intervenção se forem movimentos de força e dispostos à resistência. Como exemplo, hoje, a decisão do governo Lula de não cumprir o Acordo de Greve de 2024 com os TAES é um nítido caso dessas possibilidades, reproduzindo o que é o comportamento dos governos que se sucedem no país, mesmo os eleitos por considerável parte do funcionalismo público.
O Artigo Nove deixa claro, novamente, que além da definição de abertura do processo negocial só pode ser feita pelo governo, mas também é esse governo que define como será o processo negocial, sem a participação da representação dos servidores e servidoras.
No Artigo Onze, quanto aponta que a composição da Mesa de Negociação será “preferencialmente de forma paritária”, nos remete à prática histórica, que cabe em discurso mas que, na realidade, sempre é desrespeitada por limitadores colocados pelos donos do poder. Criam-se Comissões paritárias, que sugerem propostas aos governos que, na maioria, são rejeitadas pelos poderes instituídos no Estado, condição já referida no Artigo Oitavo.
O Artigo Doze é uma alternativa aos impasses, mas que deverá levar a novos impasses políticos com limite na correlação de forças, normalmente tendo como opção instâncias da estrutura do Estado de Direito, desfavorável aos Servidores; a tendência e o aprendizado nas Negociações com Trabalhadores Celetistas é a mediação ser colocada nos órgãos e instâncias da estrutura do Estado, que sustentam suas decisões a partir do referido no Artigo Oitavo: “análise das áreas jurídicas e a análise de mérito do respectivo chefe de Poder ou órgão constitucionalmente autônomo”. Essa alternativa tem imposto derrotas aos Servidores, considerando o Estado de Direito instituído com a chamada Nova República.
No Artigo Treze consta o modelo já adotado, particularmente pela FASUBRA, nos Acordos de Final de Greve. Com relação à Representação Sindical, constante no Artigo Quinze, é necessário ter cuidado com a admissão de Associações comporem Mesas de Negociação. No caso específico da FASUBRA, como exemplo, as Associações existentes compartilham espaço com os Sindicatos de base de Servidores, naturalmente limitados em representação, mas normalmente desalinhados aos Sindicatos; as atuais Associações, em quase sua totalidade existente, são resultados da repartição das organizações dos Servidores que existiam antes de 1988 e, frente à não concordância da manutenção de atividades sindicais e assistenciais nos sindicatos, mantiveram organizações associativas anteriormente existentes.
O Artigo Dezessete, para nós da base da FASUBRA, embora admita a remuneração no exercício de mandato sindical e “asseguradas as garantias e as vantagens pessoais e previdenciárias decorrentes do cargo ocupado na data do afastamento”, não altera o número de Servidores com possibilidade de Licença para exercício de mandato, mantendo a limitação de Licença com remuneração nos Sindicatos de Base.
Conclusões: o que fazer?
A regulamentação da negociação coletiva no setor público representa uma reivindicação histórica das servidoras e servidores públicos brasileiros e das suas entidades representativas. Entretanto, a simples criação de um marco legal não garante, por si só, a democratização das Relações de Trabalho. Uma política efetiva deve assegurar: a Paridade obrigatória nas mesas de negociação; a garantia do direito de greve; o cumprimento obrigatório dos acordos firmados; sanções para gestores que descumprirem acordos; participação de trabalhadoras(es) na definição dos processos negociais; proteção da saúde e das condições de trabalho; reconhecimento das múltiplas formas de trabalho presentes no setor público.
Mais do que um instrumento administrativo, a negociação coletiva deve ser compreendida como um mecanismo de democratização do Estado, valorização do trabalho público e fortalecimento dos direitos sociais. Nesse sentido, a análise crítica do PL 1893/2026 demonstra que a proposta, em sua forma atual, ainda está distante de responder às demandas históricas de servidoras e servidores públicos e de construir uma política de relações de trabalho efetivamente democráticas e comprometidas com a valorização das funções públicas.
(*) César Rolim é coordenador Jurídico e de Relação de Trabalho – ASSUFRGS Sindicato; Rui Muniz é ex-Coordenador Jurídico e de Relação de Trabalho – ASSUFRGS Sindicato.